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Das Weißbuch der EU-Kommission zur Zukunft Europas. Ein Kommentar von Michael Wohlgemuth

wohlgemuth

Vergangene Woche stellte Kommissionspräsident Juncker das jüngste Weißbuch der Kommission vor: „Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien“ (Sie finden es hier).

Willkommene Offenheit

Das Weißbuch lässt viele Fragen und noch mehr Antworten offen. Und das ist gut so. Es bietet einen Anstoß für eine „ehrliche und umfassende Debatte“ (Weißbuch, S. 26) darüber, in welche Richtung sich die EU in Zukunft entwickeln könnte – und sollte. Es zeigt, wenn auch etwas widerwillig, dass die Zukunft der EU, und selbst der gegenwärtige Besitzstand (acquis communautaire), nicht mehr „alternativlos“ sind.

Damit ist der alte EU-Fatalismus der „Fahrradtheorie“, wonach man ständig in die Pedale der „ever closer Union“ treten müsse, da sie sonst kollabiere, nun hoffentlich, endlich, glücklich begraben. Immer enger, immer tiefer, immer weiter: das gilt nicht mehr.

Richtig stellt das Weißbuch auch fest, das die Frage „mehr Europa oder weniger Europa?“, ein noch immer beliebtes akademisches Konferenzthema, „in die Irre [führt] und zu einfach gedacht“ ist (S. 15). Es geht darum, was die EU und was die Mitgliedstaaten tun können und sollen – jeweils in eigener Verantwortung vor den Bürgern. Auch wenn das sperrige Wort „Subsidiarität“ auf den 32 Seiten des Weißbuchs nirgends vorkommt, klingt es doch als Leitmotiv überall an. Man kann heraushören, dass die Kommission in Bereichen wie Verteidigung, Sicherheit oder Digitales mehr EU-Kompetenzen für notwendig und sinnvoll, in anderen wie Soziales, Regionales oder Fiskalisches aber weniger Brüsseler Regulierung, Finanzierung und Bevormundung zumindest für denkbar und machbar hält. In einem Szenario wird zudem das Mantra des „one-size-fits-all“ infrage gestellt und die Möglichkeit offen gehalten, dass manche Mitgliedsstaaten in manchen Bereichen mehr Zusammenarbeit vereinbaren, ohne dass am Ende alle das gleiche Integrationsniveau anstreben müssten.

Willkommener Realismus

Das Weißbuch ist damit auch pragmatischer und realistischer. Es ist kein neuer Zehnjahresplan der EU, wie die „Lissabon Strategie“ des Jahres 2000, die vollmundig die EU des Jahres 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensgestützten Wirtschaftsraum der Welt“ machen wollte – woran sich 2010 niemand der Autoren mehr so richtig erinnern lassen wollte. Das Weißbuch ist auch offener und grundsätzlicher als die dann 2010 verkündete „Wachstumsstrategie 2020“, die wiederum mit ehrgeizigen numerischen Planzielen glänzt (für Beschäftigung, Forschung, Klima, Bildung und Armutsbekämpfung), für deren Verwirklichung freilich nicht die EU, sondern die Mitgliedsländer die wichtigsten Instrumente in Händen halten. Die EU kann hier meist nur in umfangreichen, aber wirkungsarmen Berichten jeweils Fortschritt, Untätigkeit oder Versagen der Nationalstaaten dokumentieren und Vorschläge unterbreiten (Europäisches Semester).

Dass mit ebenso vollmundigen wie unerfüllten Zehnjahresplänen die „Kluft zwischen den Versprechen auf dem Papier und den Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger“ (Weißbuch, S. 16, 18, 22) und damit die EU-Politik-Verdrossenheit eher erhöht wird, hat Jean-Claude Juncker inzwischen öfters und zurecht betont. Im Weißbuch taucht dieses Motiv nun konsequent als Kriterium zur Bewertung der fünf Szenarien auf.  Zu diesem Realismus mag auch beigetragen haben, dass, wie das Weißbuch (S. 12) selbst einräumt, das Vertrauen in die EU in den letzten zehn Jahren deutlich gesunken ist. Das Vertrauen in „die Politik“ (Parteien, Politiker, Institutionen) ist auch auf nationalstaatlicher Ebene europa- und weltweit drastisch gesunken. Verständlich ist aber, dass es Juncker und der EU-Kommission auf die Nerven geht, für Probleme verantwortlich gemacht zu werden (Bankenkrise, Schuldenkrise, Flüchtlingskrise, Jungendarbeitslosigkeit, Dieselgate u.v.m.), für die vor allem die Mitgliedstaaten verantwortlich sind. Und dass er nun vor allem den Regierungschefs der Mitgliedsstaaten die Frage stellt: Was wollt ihr eigentlich? Was sollen / was dürfen wir (Kommission, EU) tun? Verständlich ist auch, dass er seine Optionen so darstellt, wie er sie sich denkt. Dabei ist freilich Einiges durcheinander geraten; verworren sind die Szenarien jedenfalls; aber auch anregend.

Verworrene Abgrenzungen

Zutreffend stellt das Weißbuch (S. 15) fest, dass es sich bei den fünf Szenarien (a) um „keine detaillierten Blaupausen“ handelt, (b) „rechtliche oder institutionelle Prozesse ganz bewusst ausgespart werden“ – vor allem die Frage der notwendigen Vertragsänderungen, nach dem Motto „die Form wird der Funktion folgen“ und (c) dass es „zahlreiche Überschneidungen zwischen den einzelnen Szenarien“ gibt.

Dennoch ist die Darstellung der Szenarien an einigen Stellen reichlich verworren. Ich will dies nur an manchen Stellen kennzeichnen. Einen offiziellen Überblick der fünf Szenarien bietet diese Tabelle (Weißbuch, S. 29)

5 Szenarien

  1. „Weiter wie bisher“: Der Status Quo ist immer ein gutes baseline Szenario; „muddling through“ halte auch ich in der kurz- und mittelfristigen Sicht für das Wahrscheinlichste – und nicht notwendig das Schlechteste. Die Agenda von Bratislava letzten Jahres (u.a. Stärkung des Binnenmarktes für Digitales und Energie, Koordinierung in Sicherheitsfragen und bei der Sicherung der Außengrenze) wäre im Prinzip machbar; sie ist aber keine EU-Reform, die die EU wirklich wettbewerbsfähiger, flexibler und demokratischer machen würde.
  2. „Schwerpunkt Binnenmarkt“: das soll hier wohl als „neo-liberale Rückfall-Option“ präsentiert werden, wenn es eben sonst „keinen gemeinsamen Willen“ gibt (S. 18). Es ist auch die Option, die Jean-Claude Juncker bei der Präsentation im EU-Parlament (obwohl er vorgab, „neutral“ zu sein) deutlich ablehnte: „Meine Lösung ist das nicht“. Meine Lösung ist das auch nicht, weil sie gleichzeitig unterstellt, der Binnenmarkt sei eben genau nicht der Schwerpunkt: öffentliche Subventionen würden hier nämlich weniger von der EU kontrolliert als bisher und „Freizügigkeit und freier Dienstleistungsverkehr sind … nicht vollumfänglich garantiert“ (S. 18). Genau das, was längst als notwendige Vollendung des Binnenmarktes nötig wäre, würde hier eben nicht geschehen. Dazu kommt: „Die EU27 schließt keine neuen Handelsabkommen“ (S. 19). Man merkt hier eher den Versuch, ein im Prinzip (wirtschafts-) liberales Szenario derart mit schon aus liberaler Sicht inkonsistenten Elementen zu versehen, dass dies keiner wirklich befürworten kann – und soll.
  3.  „Wer mehr will, tut mehr“: dieses Szenario böte die willkommene Überwindung zweier Trugschlüsse: der Wahl zwischen „mehr oder weniger Europa“ und „alle oder keiner“. Freilich und unnötigerweise wird diese Option präsentiert unter der Bedingung, dass „die EU27 weitermacht wie bisher“ (also Szenario 1), wobei darüber hinausgehend „einige Staaten aber gemeinsam mehr unternehmen wollen, [und so] formieren sich eine oder mehrere ‚Koalitionen der Willigen‘, die in bestimmten Politikfeldern zusammenarbeiten“ (Weißbuch S. 20). Im Falle von Schengen und des Euro ist dies ja auch schon heute der Fall; für die genannten Bereiche „Verteidigung, innere Sicherheit, Steuern oder Soziales“ wäre dies – auch ohne Vertragsänderung als „verstärkte Zusammenarbeit“ (Art. 326 ff AEUV) – weitgehend möglich. In den Medien (von Bild, Spiegel bis FAZ und NZZ) wurde dieses Szenario überwiegend als Option für ein „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ beschrieben, und noch dazu als das, worauf sich die Regierungen in Deutschland und Frankreich als ihr Lieblingsmodell verständigt hätten (etwa hier oder hier). Von einer EU der „verschiedenen Geschwindigkeiten“ ist aber in dem Szenario bewusst nicht die Rede. Man sollte eher von einer EU der „verschiedenen Tiefen“ reden, und dies eben – im Gegensatz zu „Kerneuropa und Peripherie“ nach Politikbereichen und nicht nach Ländern differenziert. Diese Differenzierung (mehr dazu etwa hier) verschiedener Modelle flexibler Integration sollte in der Tat in der dem Weißbuch folgenden Debatte vertieft und erweitert werden. Der “multi-speed” Ansatz bliebe der Vorstellung des Gleichschritts Europäischer Vertiefung treu, geht er doch von einer Finalität eines gemeinsamen Niveaus der Integration aus; nachholender Aufschub bliebe temporär und exzeptionell. Flexibilität bliebe dann auf den Zeitpunkt der Implementierung einer von der Pioniergruppe (Deutschland und Frankreich …?) vorgegebenen Integrationstiefe reduziert. Die Ideologie des „one-size-fits-all“ bliebe intakt, nur dürften die noch „Unwilligen“ nun warten, bis sie in die Fußstapfen der Mustereuropäer hineingewachsen sind. Eine polit-ökonomische Perspektive lässt eine weniger wohlwollende Interpretation des Anliegens der Vorreiter einer zwingend zu folgenden Integration zu: „raising rivals’ costs“! Im Modell der mehreren Geschwindigkeiten werden die „Schnelleren“ die Agenda der Vertiefung weitgehend unter sich auszuhandeln. Gelingt es ihnen (und vor allem einer extensiven Rechtsauslegung durch den EuGH) danach, diese faits accomplis den Nachzüglern als acquis communautaire vorzuschreiben, haben sie gute Chancen, eine Regulierungsdichte und Integrations- bzw.  Harmonisierungstiefe zum Standard zu erheben, die ihren eigenen Präferenzen und Fähigkeiten entsprechen mag, für andere jedoch zur kostentreibenden Zumutung im Standortwettbewerb gerät.
  4. „Weniger, aber effizienter“: diese, m.E. sehr gut mit einem, recht verstandenen, Szenario 3 flexibler  freiwilliger Vertiefung kombinierbare, Option könnte das Verspechen, „die Kluft zwischen Versprechen und Ergebnissen zu schließen“ am besten einlösen, wie das Weißbuch selbst meint (S. 22). Es gäbe klar vereinbarte Prioritäten (wie in Szenario 1); hier könnte die EU „viel rascher und entschiedener handeln“, indem sie Entscheidungen (wie in der Wettbewerbspolitik und Bankenaufsicht) den EU-Institutionen überlässt. Ob alle Bereiche „Innovation, Handel, Sicherheit, Migration, Grenzmanagement und Verteidigung“ dafür geeignet sind, wie das Weißbuch zu meinen scheint, ist indes arg fragwürdig. Innovation, Sicherheit, Migration und Verteidigung können sicher nicht in Gänze der Kommission überlassen werden. Gleichzeitig gäbe es aber auch Bereiche „in denen der Zusatznutzen [der EU] als eher begrenzt wahrgenommen wird, oder davon ausgegangen wird, dass Versprechen nicht gehalten werden können“. Hier würde sich die EU ganz oder zumindest teilweise zurückziehen. Es ist interessant, welche Politiken im Weißbuch selbst als Kandidaten für einen geordneten Rückzug genannt werden: „Regionalentwicklung, die öffentliche Gesundheit oder Teile der Beschäftigungs- und Sozialpolitik, die für das Funktionieren des Binnenmarkts nicht unmittelbar relevant sind“. Das kann man recht gut so argumentieren (s. etwa hier). Weshalb aber auch in diesem Szenario eine Renationalisierung der „Kontrolle staatlicher Beihilfen“ (S. 22) angefügt wird, leuchtet mir nicht ein. Die Subventionskontrolle ist schließlich für das Funktionieren des Binnenmarkts überaus relevant. Aber wie schon in Szenario 2 scheint die EU Kommission seltsam verworrene Vorstellungen davon zu haben, was aus ordnungspolitischer Sicht für einen Binnenmarkt (nicht) notwendig ist (hierzu auch hier).
  5. „Viel mehr gemeinsames Handeln“: hier würden die Mitgliedstaaten beschließen, „in allen Bereichen mehr Machtbefugnisse und Ressourcen zu teilen und Entscheidungen gemeinsam zu treffen“ (S. 24). Das wäre noch nicht der Europäische Superstaat, aber doch die Wunschvorstellung (des Kommissionspräsidenten), die EU spreche dereinst „mit einer Stimme“. Interessant: nur hier wird der „Fünf-Präsidenten-Bericht“ zur Wirtschafts-, Finanz-, und Fiskalunion“ ausdrücklich als Element genannt (S. 25), nur hier hätte EU „Eigenmittel“ (eigene Steuer) und eine „fiskalische Steuerfunktion für das Euro-Währungsgebiet“ (oder einen „Europäischen Währungsfonds“). Und: nur hier wird hingewiesen auf die „Gefahr, dass sich Teile der Gesellschaft von der EU abwenden, die das Gefühl haben, der EU mangele es an Legitimität“.

Plan D? Der Weg vor uns

Die Worte „Demokratie“ oder „demokratisch“ kommen übrigens auf den 32 Seiten nur dreimal vor: in der relativ pathetischen Einleitung und ganz am Schluss („Der Weg vor uns“). Ein konstruktiver „Plan D“ (für Demokratie) der EU wird in keinem der fünf Szenarien für die Zukunft der EU vorgestellt oder (außer im fünften zumindest indirekt) als Kriterium bemüht. Daran wird zu arbeiten sein. Es geht am Ende – und hätte wohl von Anfang an darum gehen sollen – darum, wie es denn um die „Legitimitäts- und Solidaritätsressourcen“ der europäischen Integration jeweils steht, die indes durch die bisherigen Fehler der Integrationspolitik schon weitgehend aufgebraucht zu sein scheinen (s. hierzu Graf Kielmansegg). Die Konsequenzen der Umsetzung (einer Kombination) dieser Szenarien hängen entscheidend davon ab, of sie auf hinreichende Legitimitäts- und Solidaritätsressourcen zurückgreifen können.

Meine Einschätzung zusammengefasst:

  • die neue Offenheit und der neue Realismus des EU Weißbuchs sind willkommen
  • Szenario 1 ist wahrscheinlich, aber ungenügend, Szenario 2, 3 und 4 weisen bedenkenwerte Ansätze auf, werden aber inkonsequent und verzerrt präsentiert, Szenario 5 ist derzeit allzu voraussetzungsvoll.

Da sind wir nun: „Dieses Weißbuch soll eine ehrliche und umfassende Debatte mit den Bürgerinnen und Bürgern darüber anstoßen, in welche Richtung sich Europa in den kommenden Jahren entwickeln sollte.“ (S. 26) Das ist gut so. Das soll und will auch Open Europe Berlin.

 

 

 

 

 

 

 

 

06

Mrz 2017

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