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Das politische System Frankreichs. Von Christian Zörner

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Vorletztes Jahr beschäftigte sich die EU (und Open Europe Berlin) besonders intensiv mit Griechenland, als der Austritt aus dem Euro nicht mehr auszuschließen war; letztes Jahr waren alle Augen auf Großbritannien gereichtet, als der Brexit tatsächlich beschlossen wurde. Dieses Jahr sieht man vor allem auf die Wahlen in wichtigen Mitgliedstaaten: Niederlande, Deutschland, evtl. Italien, vor allem aber Frankreich. Unser Praktikant Christian Zörner wird sich mit der aktuellen Entwicklung der politischen Debatte in Frankreich beschäftigen. Den Anfang macht heute eine Bestandsaufnahme des politischen Systems in Frankreich, das einige wichtige Eigentümlichkeiten aufweist. In normalen Zeiten ist es nicht so bedeutend, zu wissen, wie ein System funktioniert, eben weil es funktioniert. Da im Moment nicht ausgeschlossen werden kann, dass Marine Le Pen die Präsidentschaftswahlen auch gewinnen könnte (wer dachte, dass Donald Trump US-Präsident werden würde?), stellen sich wichtige Fragen: Welche Macht hat ein französischer Präsident, vor allem in der Europa- und Außenpolitik? Unter welchen Bedingungen kann ein Referendum (etwa über den Verbleib in der EU) angestrengt werden? Was geschieht unter Bedingungen der Kohabitation?) Hier eine Übersicht.

Das aktuelle politische System Frankreichs basiert auf der Verfassung vom 4. Oktober 1958 und wird als V. Republik bezeichnet. Nach dem Ausprobieren einer Vielzahl verschiedener Systeme und Verfassungen (13 an der Zahl seit 1789), enthält es sowohl Elemente des parlamentarischen, als auch des präsidentiellen Regierungssystems. In Abgrenzung zu diesen beiden klassischen Modellen wird es daher als semi-präsidentielles Regierungssystem bezeichnet.

Die Exekutive

Nach den schlechten Erfahrungen mit absoluter Parlamentssouveränität in der III. und IV. Republik (130 Regierungen in 77 Jahren) sowie vor dem Hintergrund des Algerienkriegs, stellten die Verfassungsväter der V. Republik, Charles de Gaulle und Michel Debré, zur Stärkung der Exekutive den Staatspräsidenten in das Zentrum. Obwohl in der Verfassung dem Premierminister übertragen (Art. 20), beherrscht auch heute noch die durch den ersten Präsidenten Charles de Gaulle eingeführte Praxis den politischen Alltag, dass der Präsident die Leitlinien der Politik der Regierung bestimmt. Um ihm die größtmögliche Legitimität zu verschaffen, wird er direkt vom Volk gewählt. Die Amtszeit beträgt seit der Verfassungsänderung 2000 nicht mehr sieben (septennat), sondern fünf Jahre (quinquennat). Seit 2008 ist zudem nur noch eine Wiederwahl möglich.

Zu den kodifizierten Kompetenzen des Staatspräsidenten gehören die Ernennung und Entlassung des Premierministers (falls dieser den Rücktritt der Regierung erklärt) sowie aller übrigen Mitglieder der Regierung (Art. 8), der Vorsitz im Ministerrat (Art. 9), das Recht, die Nationalversammlung auflösen, jedoch nur einmal pro Jahr (Art. 12), der Oberbefehl über die Streitkräfte (Art. 15) und, im Falle eines Staatsnotstands, umfangreiche Alleinentscheidungskompetenzen (Art. 16). Diese wurde allerdings erst einmal von de Gaulle während des Algerienkriegs genutzt.

Bis 2008 hatte der Staatspräsident zudem die Möglichkeit, jeden gesetz- oder verfassungsgebenden Entwurf, der die Organisation der öffentlichen Gewalten sowie Reformen der Wirtschafts-, Sozial- oder Umweltpolitik betrifft, oder auf die Ermächtigung zur Ratifikation eines Vertrages abzielt, welcher Auswirkungen auf das Funktionieren der Institutionen hätte, auf Vorschlag der Regierung oder beider parlamentarischen Kammern zum Volksentscheid bringen. Nun ist aber eine Initiative von 20% der Parlamentsmitglieder mit Unterstützung von 10% der registrierten Wähler für ein Referendum nötig. Fällt das Referendum positiv aus, gilt der Gesetzesentwurf als angenommen (Art. 11). Anders als 2005, als Präsident Chirac entschied, ein Referendum über den Europäischen Verfassungsentwurf abzuhalten (in der falschen Annahme, die Franzosen würden den großen Parteien folgen und für die Annahme stimmen), würde eine Präsidentin Le Pen nicht von sich aus ein EU-Referendum anstrengen können. Dass der Front National dieses Jahr 20% der Sitze erreichen wird, ist wiederum angesichts des zweistufigen Mehrheitswahlsystems derzeit unwahrscheinlich.

Neben diesen Kompetenzen verfügt der Staatspräsident aber auch über eine sogenannte „domaine réservé“, also einem Bereich, in dem er, unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten, außerordentliche Vollmachten ausüben kann. Dazu gehört vor allem der außen- und sicherheitspolitische Bereich, in dem der Präsident nahezu alleine entscheiden kann.

Den zweiten Teil der Exekutive Frankreichs bildet der Premierminister. Auch wenn die durch ihn geführte Regierung laut Verfassung die Politik leitet und bestimmt (Art. 20), wird diese Aufgabe, wie oben beschrieben, gewohnheitsmäßig durch den Staatspräsidenten ausgeübt. Nach der Praxis de Gaulles, aber auch weiterer Präsidenten, ist der Premierminister also nur primus inter pares im Kabinett und ein Mitarbeiter. Eine echte Doppelspitze an der Spitze des Staats besteht folglich nicht. Ein Grund für die vergleichsweise schwache Stellung des Premierministers ist auch seine „doppelte Verantwortlichkeit“, sowohl gegenüber dem Staatspräsidenten, als auch gegenüber der Nationalversammlung (Art. 50).

Der Premierminister kann dies aber auch zu seinem Vorteil nutzen. Art. 49 Abs. 3 erlaubt ihm die Abstimmung eines umstrittenen Gesetzesentwurfs mit der Vertrauensfrage zu verbinden. Das Ablehnen des Gesetzesentwurfs durch die Mehrheitsfraktion würde zwangsläufig zu einem Misstrauensvotum und damit zur Auflösung der Nationalversammlung führen. Dies diente schon vielen französischen Regierungschefs als Disziplinierungsinstrument, um der eigenen Mehrheit die Zustimmung zu unbeliebten Reformprojekten abzutrotzen. Neben dem Führen der Amtsgeschäfte der Regierung, ist der Premierminister auch für die nationale Verteidigung, die Gewährleistung der Ausführung der Gesetze und den Erlass von Rechtsverordnungen zuständig.

Die Legislative

Das französische Parlament besteht, ähnlich wie in Deutschland, aus zwei Kammern, der unmittelbar gewählten Nationalversammlung (Assemblée nationale) und dem mittelbar gewählten Senat (Sénat). Dieser setzt sich wiederum aus Vertretern der regionalen und lokalen Parlamente zusammen. Durch den Übergang zur V. Republik sollte der Parlamentarismus nicht abgeschafft, sondern vielmehr rationalisiert werden. Neben der Stärkung der Exekutive wurden gleichzeitig auch die Kompetenzen der Legislative etwas eingeschränkt. So wird beispielsweise die Tagesordnung nicht mehr vom Parlament, sondern von der Regierung festgelegt, und die Sitzungsperioden wurden deutlich eingeschränkt.

Effektive politische Macht in Frankreich ist aber immer noch mit einer Parlamentsmehrheit, besonders in der Nationalversammlung verbunden. Das Parlament beschließt Gesetze, kontrolliert die Amtsgeschäfte der Regierung und bewertet die Politik der öffentlichen Hand. Im Rahmen einer Verfassungsänderung wurden 2008 die Rechte des Senats gegenüber der Nationalversammlung im Gesetzgebungsverfahren gestärkt. Er besitzt seitdem ebenfalls über ein Gesetzinitiativrecht.

Die Judikative

Mit dem Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) besitzt Frankreich seit der V. Republik auch ein Verfassungsgericht. Diese Funktion übt der Verfassungsrat tatsächlich aber erst seit den 1970er Jahren wirklich aus. Konzipiert wurde er primär, um das Parlament einzuhegen und damit die Höherrangigkeit der Verfassung gegenüber dem Gesetz zu etablieren und durchzusetzen. Der Verfassungsrat entscheidet als „Hüter der Verfassung“ über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, Parlaments- und Präsidentschaftswahlen sowie Referenden. Im Unterschied zum deutschen Bundesverfassungsgericht sind Verfassungsbeschwerden und konkrete Normenkontrollen nicht vorgesehen.

Das Wahlsystem

Der Staatspräsident wird seit 1962 in allgemeiner und direkter Wahl nach dem sogenannten romanischen Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen gewählt. Falls ein Kandidat im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen kann, gilt er als gewählt. Da dies aber in der Geschichte der V. Republik noch niemandem gelang, ist eine Stichwahl mit den beiden Kandidaten abzuhalten, die im ersten Durchgang die meisten Stimmen erhielten. Im zweiten Wahlgang gewinnt der Kandidat, der die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält.

Erwartungsgemäß ist das Ergebnis der Stichwahl zwischen den beiden aussichtsreichsten Kandidaten oftmals sehr eng. Nicht so jedoch bei den Präsidentschaftswahlen 2002, als aufgrund der Zersplitterung der politischen Linken Jean-Marie Le Pen (Vater von Marine Le Pen) als Kandidat des rechtsextremen Front National in die Stichwahl gegen Amtsinhaber Jacques Chirac gelang. Über 82% der Wähler stimmten damals für Chirac.

Alle fünf Jahre finden zudem die allgemeinen und direkten Wahlen zur Nationalversammlung nach zweistufigem Mehrheitswahlrecht statt. Falls ein Kandidat im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit und zudem mindestens ein Viertel der Stimmen der eingeschriebenen Wähler erhält, gilt er als Sieger. Falls dies kein Kandidat schafft, können im zweiten Wahlgang alle Kandidaten erneut antreten, die mindestens 12,5% der Stimmen der eingeschriebenen Wähler erhielten. Im zweiten Wahlgang genügt schließlich die relative Mehrheit. Trotz der Fragmentierung und Polarisierung des französischen Parteiensystems sorgt das Mehrheitswahlrecht größtenteils für klare Mehrheiten und somit für politische Stabilität. Andererseits verhindert es auch den Einzug vieler Kleinparteien in die Nationalversammlung, was dazu führt, dass 15-20% der Wähler parlamentarisch nicht vertreten sind.

Anders als der Präsident oder die Nationalversammlung wird der Senat indirekt durch eine Wahlversammlung gewählt. Alle drei Jahre wählt die Wahlversammlung, bestehend aus den Mitgliedern der Nationalversammlung sowie der Regional-, Departement- und Gemeinderäte, insgesamt etwa 150.000 Delegierte, die Hälfte des Senats. Die Amtszeit eines Senators beträgt also sechs Jahre.

Die Kohabitation

Aus den gerade beschriebenen unterschiedlichen und bis zum Jahr 2000 auch antizyklisch verlaufenden Präsidentschafts- und Nationalversammlungswahlen sowie den daraus folgenden zwei unterschiedlichen Mehrheiten, ergibt sich die Möglichkeit, dass die Partei des Präsidenten nicht über die Mehrheit in der Nationalversammlung verfügt. Die Konzeption der frühen Jahre der V. Republik, dass die Politik gemeinsam vom Präsidenten und seiner Regierung ausgeht, würde dadurch hinfällig werden.

1986 kam es schließlich zum ersten Mal zum „Verfassungsalptraum“: der Sozialist Francois Mitterand musste den gaullistischen Jacques Chirac zum Premierminister ernennen. Wie und ob der Präsident in dieser neuen, Kohabitation (Cohabitation) genannten, Konstellation sein Amt ausführen sollte war unklar, wurde von Mitterand aber lediglich mit Verweis auf die Verfassung kommentiert, in der nichts von Rücktritt oder anderen Maßnahmen zu lesen sei. Während die zweite Kohabitation zwischen Francois Mitterand als Präsident und Edouard Balladur als Premierminister (1993-1995) relativ harmonisch verlief, lähmte die extrem lange dritte Kohabitation zwischen Jacques Chirac als Präsident und Lionel Jospin als Premierminister (1997-2002) die politischen Institutionen und das Land.

Durch die Angleichung der Dauer der Amtszeit des Staatspräsidenten an die Dauer der Legislaturperiode der Nationalversammlung wird das Auftreten einer weiteren Kohabitation jedoch unwahrscheinlicher.

Der erste Wahlgang der französischen Präsidentschaftswahlen findet am 23. April 2017 statt, der zweite, entscheidende, am 7. Mai 2017. Die Wahl der 577 Abgeordneten der Nationalversammlung findet am 11. Juni (1. Wahlgang) und am 18. Juni (2. Wahlgang) statt.

Fazit

Wie so vieles muss auch die Verfassung der V. Republik aus der historischen Perspektive betrachtet werden. Entstanden zur Zeit des Algerienkriegs, die Gefahr eines Militärputschs war sehr real, und mit dem Wunsch der Parteienwillkür Einhalt zu gebieten, war die Stärkung der Exekutive, eines starken Mannes an der Spitze des Staats, das Kernanliegen der Verfassungsväter. Dennoch zeigt sich bei genauerer Betrachtung kein klares Bild. Es scheint vielmehr ein Wechselspiel an der Spitze der Macht stattzufinden, das man aus keinem anderen Regierungssystem in solch einer Form kennt. Der Präsident verfügt zwar über viele geschriebene (Ernennung und Entlassung der Regierung, Auflösung der Nationalversammlung, etc.) und ungeschriebene (domaine réservé) Kompetenzen, ist aber ohne eine loyale und kooperative Regierung in seiner Handlungsfreiheit deutlich eingeschränkt. Am deutlichsten lässt sich dies an den eben beschriebenen Kohabitationen betrachten. Dass eine Mehrheit in der Nationalversammlung immer noch als Schlüssel zur Macht gilt, zeigt überdies, dass die Grundidee der Verfassung immer noch eine parlamentarische und keine rein präsidentielle ist.

Diese Gewissheiten können vielleicht auch den Schrecken vor den anstehenden Präsidentschaftswahlen nehmen. Selbst wenn Marine Le Pen, entgegen aller Prognosen, in den Élysée-Palast einziehen sollte, muss sie ziemlich sicher mit einer Kohabitation rechnen. Eine Mehrheit oder ein starkes Abschneiden des Front National bei den Wahlen zur Nationalversammlung ist aufgrund des zweistufigen Mehrheitswahlrecht noch um einiges unwahrscheinlicher.

Literatur

Assemblée Nationale (2015): Constitution de la République française. Online unter: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp#titre_3 (28.02.2017).

Auswärtiges Amt (2017): Frankreich. Innenpolitik. Online unter: http://www.auswaertiges-amt.de/sid_4156B529B02E34E5F30908C42344B2B8/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Frankreich/Innenpolitik_node.html (28.02.2017).

Direction de l’information légale et administrative (2014): Comprendre les institutions. Online unter: http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/ (28.02.2017).

Francois-Poncet, Jean (2008): Die Institutionen der V. Republik. In: Deutsch-Französisches Institut (Hrs.): Frankreich Jahrbuch 2007. 50 Jahre V. Republik (1. Auflage). Wiesbaden: VS, 31-35.

Französische Botschaft in Deutschland (2014): Wahlen und Wahlverfahren in Frankreich. Online unter: http://www.ambafrance-de.org/Wahlen-und-Wahlverfahren-in-Frankreich (28.02.2017).

Verfassungen.eu (2008): Verfassung der Französischen Politik. Online unter: http://www.verfassungen.eu/f/ (28.02.2017).

Vogel, Wolfram (2008): Frankreichs Verfassung 1958-2008. In: Deutsch-Französisches Institut (Hrs.): Frankreich Jahrbuch 2007. 50 Jahre V. Republik (1. Auflage). Wiesbaden: VS, 11-29.

Christian Zörner studiert Governance and Public Policy – Staatswissenschaften an der Universität Passau und ist Praktikant bei Open Europe Berlin.

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Mrz 2017

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